最近，刑法修正案（十一）通过全国人大常委会审议，明确将“承担…安全评价…职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件”入刑。应急管理部也下发了《关于公开征求关于进一步强化过程监管提升安全评价技术服务的品质的意见（征求意见稿）意见的函》,明确了二十种安全评价报告重大疏漏情形和十八种安全评价报告虚假失实情形。虽然是征求意见，但将来出来的正式法律和文件，应该不会有太大的变化。用评书的说法，这些文件将会成为安全评价行业的十七禁律五十四斩。眼看着监管部门磨刀霍霍，有朋友问我的看法。作为一个安全评价行业的过来人，我也想把自己的思考结果分享给大家，谨供参考。

  首先，我们要搞清楚什么类型的安全评价报告属于证明文件。最近应急管理部发布了《要求企业接受第三方服务事项清单》，列举的16项要求企业接受第三方服务事项中，有6项是安全评价。这6项安全评价报告，都有证明文件的性质。为什么这6种安全评价报告属于证明文件？因为这6种安全评价报告都涉及行政许可，是作为行政许可的依据之一的。除了这6项，其他作为行政许可依据的安全评价报告，也有证明文件的属性。有证明文件属性的安全评价报告，也就是法定安全评价报告。2020年6月，江苏省应急管理厅在回复网上咨询时，也明确“法定评价是指为应急管理部门行政审批目录的审批事项所开展的安全评价。”相反，不作为行政审批的文件，都不应视为证明文件，不是法定安全评价报告，2020年6月，江苏省应急管理厅的回复中也明确评价机构受企业委托编制的各类评估报告不属于法定评价。

  为什么江苏省应急管理厅说明如此？可以从逻辑上讲清楚。比如普通工贸项目的安全生产条件和设施综合分析报告、安全验收报告，并不涉及行政审批；也就是说，并非因为行政审批需要，建筑设计企业才委托第三方编制报告。那为什么还要编制报告呢？一是因为合规需要，原安监总局36号令对此有明确要求；二是如果做好了，确实能提高本质安全程度。

  建设项目在设计前，通过安全生产条件和设施综合分析，明确建设项目应该采取的安全设施和安全技术措施，以便在设计阶段采纳，保障建设项目的安全设施合规，满足安全生产的基本要件。建设项目正式投产前，建筑设计企业有必要进行安全验收，对设计阶段设计的安全设施和安全技术措施落实情况，以及安全管理必须的要素逐一核对检查，查缺补漏，保障安全生产。

  可以看出，建筑设计企业编制安全生产条件和设施综合分析报告和安全验收报告，都是为提升建设项目的安全生产条件，都不是为了证明给谁看，建设过程也不需要谁许可。另外，作为《要求企业接受第三方服务事项清单》列举的6项安全评价之外安全评价（评估）报告，并不是特别需要第三方编制，可完全由建筑设计企业自行编制，只要他们有这方面的技术能力。

  那安全现状评价报告是证明文件吗？还是得看《要求企业接受第三方服务事项清单》。《清单》所列的安全现状评价报告，无论涉及企业领安全生产许可证、危险化学品使用许可证，还是危险化学品经营许可证，安全评价报告都要作为监管部门许可的依据之一。所以，为危险化学品企业领证所编制都是法定安全评价报告，都有证明文件属性。相反，普通工贸企业的安全现状评价报告，顶多到监管部门备案，并不涉及许可，不应视为法定安全评价报告，不算做证明文件。企业做安全现状评价，这就像我们到医院做健康体检，体检目的大多不是为了领什么健康证明，而是看身体是否有问题，哪里有问题，有什么样的问题。工贸企业的安全现状评价报告本质上是企业的安全现状诊断报告，并不是要证明给谁看，我们的企业是安全的，而是为了看看自己企业是否有问题，哪里有问题，有什么问题。

  相信大家都看过健康体检报告的结论，都是给出各种建议，包括要不要应该进一步检查，生活上注重的是什么，但从不说这人是不是健康的，更不会说这人以后三年既不会生病，也不会死。同理，安全现状评价结论其实也应该是给出各种安全管理方面的建议，最好是能给出合理的安全管理方案；顶多可以说明企业的安全管理体系是不是可以控制住现有风险。现在都希望安全评价结论一定是符合安全生产要求，甚至潜在期望这个企业三年内不出事，实际上就跟要求做过体检之后，这人三年不死也不病一样。

  如果有同行看到前面的论证就欢呼雀跃，准备放飞自我，这就错了。目前有些安全评价报告，除了说明企业有安全评价报告之外，啥用也不顶；扭曲了安全评价的意义。当安全评价报告剥离证明文件属性之后，作为技术文件的属性必须强化。如果第三方编制的安全评价报告不能作为技术文件指导企业安全生产，导致企业遭受处罚、停产，甚至发生事故，经过调查确实证明第三方有过失的，企业完全可以起诉第三方，要求民事赔偿。这就有必要说说安全评价的应有之义了。

  首先，安全预评价报告（包括安条），应该搞清楚建设项目投产后有哪些安全风险，确定建设单位应该采取的针对性安全技术措施，这些具体的安全技术措施在设计阶段要变成具体的安全设施设计方案，落实下去后需要能够控制建设项目的安全风险。这就要求，我们提出的安全技术对策措施一定要具体可行，充分且必要，既不能有缺失，也不能提离题万里的措施。理论上，建设单位按照安全预评价报告要求落实了安全设施和安全技术措施，是可以做到合规且能够安全生产的。

  当然，有些高风险项目安全预评价，还需要通过定量分析，确认其风险失控后的影响范围和程度，采取补偿措施后是不是能够满足风险控制要求，从而确定建设项目是不是能够建设，也是安全预评价报告的应有之义。

  其次，安全验收评价报告应该搞清楚建设项目建设过程是不是合法合规，建设项目是否落实了设计过程中确定的安全设施，技术法规和标准规范要求的安全设施，以及是否建立了保障安全生产的管理体系。所以，安全验收评价报告最主要的方法应该是检查表，逐一对安全设施落实情况和安全管理措施落实情况进行检查确认，如果没有缺失，就可以正式生产了。

  再次，对于安全现状评价，前面说过，应该做成企业的安全诊断报告，既包括硬件设施的，也包括安全管理的。第三方应该通过对企业现场生产设施与法律法规、技术标准规范要求的对照检查，发现企业的符合性证据和不符合证据，并分析产生不符合项的根源，找到其安全管理上的缺陷，从而解决企业的问题，并且根据企业的特点，给出合适的安全管理方案。就像健康体检报告发现了病人肺部有阴影，至于这个阴影产生的原因是因为抽烟、雾霾、矽尘，还是遗传，就需要专科医生对病人的生活习惯和接触史进行分析，从而确定最佳治疗方案，以及出院后的休养建议。

  无论是否是法定安全评价，是否有证明文件属性，安全评价报告都应该是技术文件。我们应该致力于通过安全评价报告解决企业的安全技术和安全管理问题，我们的安全预评价报告（包括安条）要成为建设项目安全设施建设的指导文件，安全验收报告要有完整的建设项目安全设施、建设过程合规性和企业安全管理措施的checklist，安全现状评价报告要做成企业安全生产的诊断书。从内心里，把我们的报告当成技术文件，并努力提升其技术含量。如果不是法定评价，我们尽量不要说我们的报告为政府监管提供依据，尽量说我们的评价是受企业的委托。事实上，只要我们有能力，企业牵条狗过来，我们也可以给他做个评价，只是我们这个评价得确实有用。

  千万不要把安全评价报告当成护身符，谁有这个认识就害谁。企业如果以为有评价报告就可以放松安全管理，就埋下了事故的种子。监管部门如果因为企业有安全评价报告（尤其是现在这样的安全评价报告）就放松监管，就无异于掩耳盗铃。如果安全评价公司以为自己的报告有如此功能，那就不必搞什么安全评价公司了，直接开个庙，都请五十年以上修为的高僧大德，给每个企业画个符，保佑三年安全生产，比安全评价省事很多。

  近些年，安全评价公司在安全生产上的作用，越来越像个背锅侠，每次出现在公众视野上的时候，都是出了事故了，被调查了，要抓人了，这很不公平。首先，这和当初设立安全评价机构的初衷是背离的。其次，安全评价公司也背不起这个锅，一旦发生大事故，哪是处理一个评价机构就能平息众怒的？在笔者看来，所有的安全评价都应该取消了。因为安全评价工作背离了初衷，也确实没有必要。

  最近十多年来，监管部门要求安全评价公司提交的安全评价报告结论必须是无条件的合格结论，才可以备案，要安全评价公司必须督促企业整改，实际上这是做不到的。前面说过，安全评价公司就像医院，病人找到这家医院，医院给他检查、诊断，告诉他得了什么病，是吃药、打针还是动手术，然后病人遵医嘱，按照医生的要求吃药、打针、动手术，病才能治好。断无只要入院，无论病人肯不肯吃药，都必须治愈的道理。现在要求无论病人吃不吃药，安全评价公司不但得治好病，诊断过程无瑕疵，还得保证至少三年不复发，老实说，臣妾做不到哇，需要观音菩萨、如来佛祖才行。

  为什么说没有必要做安全评价了呢？首先说没必要做安全预评价。安全预评价本来就不是法律所说的安全设施“三同时”的任何一个同时。“三同时”的第一个同时就是同时设计，取消安全预评价，把安全设施设计做好就行了，不行就加强安全设施设计审查。如果怕设计院做不好？那就把安评师分流到设计院好了，有人了，还怕做不好？安全设施设计把好关，可完全起到比安全预评价更好的功能。怕有些项目到安全设施设计审查阶段发现不可以上马？那加强立项阶段的安全论证就可以了，比安全预评价还靠前。取消了安全预评价，化工项目建设周期至少可以缩短三个月，对搞活经济有好处。有人说安全预评价没意义，安全验收评价总应该保留吧？其实也不应该保留。安全验收评价报告编制完成后，就组织几个专家，花了半天时间，连审核报告带现场验收，能看到多少东西？就给通过了，能没有隐患吗？安全验收就应该由建筑设计企业自己找各方面的专家，拿着设计文件、施工文件、管理文件一项项的查对，需要几天就查几天，全部合格了自己写个安全验收报告，存档备查，开始生产。一旦监管部门发现他们开始生产了，再去查他就是了，如果他没有按规定验收，罚款、勒令他停产重新验收就是了。那还有人说安全现状评价，总有意义吧？其实安全现状评价也毫无意义。为什么这么说？其实很好理解。比如三年以来，企业换了一根材质不符合标准要求的管道，安评师现场检查的时候，有经验的评价师，仔细认真一点儿，可能会发现。但若企业换了一个材质不合格垫片呢？企业可能换这个垫片的时候连更换记录都没留下，你还可能发现吗？但是你没发现，就可能因为这个垫片不合格出事故了，要处罚你，你冤不冤啊？何况现在无论报告缺陷和事故有没有必然的联系，都会被处罚,谁又能写出天衣无缝的报告来呢？有些企业负责人，以为拿了个安全评价报告，就像取得了免死金牌、丹书铁券；还有些企业主甚至把安全评价报告当成了神仙符箓，从来不看内容，只用它来抵挡监管部门的检查，不但背离初衷，而且也不是安全评价所能承受之重。

  取消了安全评价，大家也不用担心没有饭吃，还有很多工作可以做。现在安全生产形势还远没有好到大家没有饭吃的地步，为企业安全生产管理做专项或者整体的提升，提供私人订制式的安全生产技术服务，都是很好的蓝海市场，既可以让我们的工作有意义，又不用承担刑事责任，只要求我们努力提升自身的服务能力就是了。

  有同行担心《关于进一步强化过程监管提升安全评价技术服务的品质的意见》一旦正式对外发布，将来追责起来会很容易，这担心不无道理。反过来大家想想，严刑峻法固然可怕，如果严刑峻法加上法无定法，被追责可能就看执法者的心情了，那才是人为刀俎我为鱼肉；还不如明确虚假和疏漏的情形，大家努力避免就是了。至于有些地方的执法人员，对非法定安全评价缺陷也根据应急管理部1号令进行处罚，那是权力的傲慢，没办法的；何况有些安全评价报告，也实在不成个样子。面对这么严峻的形式，依旧是建议同行们努力提高个人的报告质量，致力于为客户解决安全问题。安评公司从依赖政策生存，逐渐转为利用政策，立足市场。同行们不要满足于做中介，做掮客，及早抛开中介思维，把自己打造成真正的安全技术服务企业，或许会一别两宽。

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